财政部国库司司长 刘祝余
一、过去两年政府采购工作简要回顾
2013年全国政府采购工作会议以来,各级财政部门认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和国务院有关政府采购工作部署,着力构建有利于结果导向的政府采购制度体系,推进放管结合的政府采购监管模式,不断提升政府采购透明度,各项工作取得了积极成效。
(一)政府采购法制建设取得重大进展。
在国务院法制办的支持下,经各方努力,政府采购法实施条例今年初正式颁布实施,弥补了政府采购行政法规的空白,进一步完善了我国政府采购制度管理体系,具有里程碑式的意义。为了切实贯彻落实条例,财政部坚持制度先行,不断加强制度建设,先后研究出台了政府采购非招标采购方式管理办法、政府和社会资本合作项目(PPP)政府采购管理办法、竞争性磋商采购方式管理暂行办法等15个制度办法,并完成了部分部门规章修订及配套制度起草拟定工作。
政府采购法规制度取得的重大进展,不仅表现在出台了一系列制度办法,更重要的是政府采购制度设计理念发生了重要转变。突出表现是改变了过去围绕规范采购程序进行制度设计的传统思维,转为围绕有利于结果导向进行制度重构。政府采购法实施条例起草中坚持的强化采购需求和结果管理、发挥政策功能、提高透明度等原则,立足点和落脚点均是以有利于采购结果为导向的。政府采购非招标采购方式管理办法和竞争性磋商采购方式管理暂行办法,都遵循了“先明确采购需求,后竞争报价”的公平交易规则,实行了允许评审小组与供应商进行多轮谈判或者磋商、拓宽供应商和评审专家的来源渠道等多项改革举措,同样体现了结果导向的要求。
(二)政府采购政策功能体系不断丰富。
一是完善政府强制采购和优先采购制度。落实《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》要求,不断扩大政府采购节能环保产品范围,提高节能环保产品采购比例。
二是扎实推进支持中小企业发展政策。各地区、各部门认真落实财政部支持中小企业发展政策,通过在预算中预留采购份额,在评审中给予价格扣除、评审优惠、引入信用担保等措施,努力调动中小企业参与政府采购活动的积极性。2014年,政府采购合同授予中小微企业的总采购额为1.3万亿元,占采购总规模的76.2 %。其中,授予小微企业的采购额为0.6万亿元,占授予中小微企业总采购额的45.7 %。
三是制定出台支持监狱企业的政策措施。与司法部联合印发了政府采购支持监狱企业发展的政策文件,提出了监狱企业在政府采购活动中享受促进中小企业发展的扶持政策,以及制服、印刷项目向监狱企业预留份额的具体要求。
四是着力提升信息安全保障能力。支持建立信息产品安全审查机制,研究探索通过采购文件、采购合同等手段,确保党政部门、国家级重要信息系统,以及重点行业信息系统必须经过信息安全审查。
(三)政府采购争议处理和监督检查力度持续加大。
一是政府采购投诉处理工作日趋规范。近年来,政府采购投诉举报案件呈现复杂多样、集中增长的态势。2014年,各级财政部门共收到供应商投诉1525起,比2013年增加446起,其中,受理1337起。各级财政部门依法处理投诉举报案件,有效维护了供应商的合法权益,提高了政府采购执法的公信力。
二是建立了常态化的监督检查工作机制。政府采购社会中介代理机构资格认定行政许可取消后,财政部专门制发文件,将审批制改为网上登记,不设任何条件和门槛,并按照国务院“加强事中事后监管”的要求,建立了对社会中介代理机构常态化的检查机制。2014年,财政部组织开展了对7省市42家社会中介代理机构执业情况的监督检查,依法对其中37家作出了行政处理、24家作出了行政处罚。今年,中央、省、市、县四级财政部门联动,对1337家社会中介代理机构进行检查,依法对其中1083家作出了行政处理、188家作出了行政处罚。
三是强化政府采购信用管理。建立了政府采购严重违法失信行为信息记录名单,集中曝光了60家采购代理机构和362家供应商的失信记录;签署了21部委《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》,对税收违法失信行为实施多部门联合惩戒。
(四)政府采购各类改革创新工作稳步推进。
一是大力推进政府购买服务政府采购工作。各地区、各部门大力推进政府购买服务工作,带动了服务类采购规模的快速增长。2014年,服务类采购规模占全国政府采购规模的比重首次突破10%,较2013年增长26.1%,高于全国采购规模增幅20个百分点。
二是稳步推进PPP项目政府采购工作。借鉴国际经验并结合我国实际,财政部制定了PPP项目政府采购管理办法和竞争性磋商采购方式管理暂行办法,规范了PPP项目合作社会资本的选择工作。
三是规范公共资源交易平台建设。按照国务院分工要求,财政部全程参与了整合建立统一的公共资源交易平台方案的顶层设计,多次与有关部门就平台的改革方向、职责定位、管理体制和运行机制等进行反复研究。2014年,针对采购代理机构专项检查中发现的问题,财政部印发通知,对各地公共资源交易中心有关政府采购违法违规问题提出了整改要求。2015年,国务院《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》下发后,财政部及时印发贯彻落实方案的通知,对公共资源交易平台建设中有关政府采购资源整合、完善交易规则、完善体制机制等方面问题作了进一步的明确。
四是全面推开批量集中采购工作。各地区、各部门认真贯彻落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》,积极推行批量集中采购工作。2014年,全国批量集中采购规模超过2000亿元,占集中采购规模的17.1%。在中央单位进一步推进台式计算机等6个品目的批量集中采购工作,节资成效明显,台式计算机、便携式计算机低于市场价15-25%,打印机低于市场价20-40%,复印纸低于市场价20-30%。
(五)政府采购市场开放谈判取得突破性进展。
一是我国加入GPA出价迈上新台阶。我国于2014年向WTO提交了第6份出价。这份出价改进面之宽、力度之大前所未有:填补了国有企业出价空白,增加了地方实体,列入了全部工程项目,门槛价等很多出价领域已与参加方基本一致。我国出价经过这次改进,已经发生了质的变化,形成了一份完整的出价清单,出价范围与参加方差距已明显缩小。WTO秘书处与各参加方对我国第6份出价都给予了高度肯定,认为这份出价对第5份出价作了全面、实质性改进,离终点越来越近,是中国在加入GPA道路上的一个重要里程碑。当然,欧美等参加方也指出,有些领域仍存在差距,希望我国进一步改进出价。
二是双边政府采购议题谈判取得显著进展。我们按自贸区框架下政府采购议题既定立场,顺利结束了中韩(中国-韩国)和中澳(中国-澳大利亚)自贸区政府采购议题谈判。在《内地与香港、澳门<关于建立更紧密经贸关系的安排>服务贸易协议》谈判中,首次按国际惯例确立了政府采购的定义,为我国政府采购制度改革和相关谈判确立了依据。目前,我们正在中美、中欧投资协定谈判中就政府采购定义和整体例外等问题积极开展磋商。
政府采购工作上述成绩的取得,是各级财政部门、集中采购机构和有关部门团结奋斗、共同努力的结果,也是社会各界大力支持的结果。在肯定成绩的同时,我们也要清醒地看到,政府采购工作还存在不少问题,主要表现在制度体系不健全、监管不到位、政策功能发挥不充分、信息化建设滞后、市场竞争秩序不规范、社会评价度不高等等,这些都需要我们在下一步工作中努力解决。
二、做好下一步政府采购工作需要把握的几个问题
当前,我国经济社会进入新的发展阶段,在财税体制改革及相关改革加快推进的形势下,政府采购工作任务愈加艰巨。借此机会,我就大家关心的几个问题,谈几点意见。
(一)关于加强和改进政府采购监管问题。
财政部门是政府采购监管部门,如何履行好法定职责,是我们必须考虑的重要问题。从十几年的监管实践看,仅仅围绕采购程序开展监管工作是不够的,难以满足新的形势任务要求。特别是我国宏观经济政策更加重视供给侧结构性改革,加强和改进政府采购监管也要遵循这一原则。下一步,各级财政部门要转变监管理念,既要注重程序监管,更要注重制度建设,既要注重事前监管,更要注重事后监管。总的要求是做到围绕简政放权定规则,围绕结果导向抓监管。具体地讲要从六个方面下功夫:
一是抓简政放权。把该放的权放到位,除采购方式审批、进口产品审核、争议处理、监督检查等法定职责以外,社会中介代理机构资格认定、采购计划审批等依法取消的权力必须放到位;评审专家选取、代理机构选择等能够由主管预算单位和采购人行使的管理权限,按规定下放给主管预算单位和采购人,充分发挥各方当事人的积极性。
二是抓服务意识。制度设计要以优化服务为前提,方便各方当事人高效、便捷地参与政府采购活动。一项制度的成功与否,不但要有利于监管部门实施监管,也要有利于服务对象执行。只有政府采购当事人自愿参与的政府采购管理,才是真正有效的政府采购管理,只有政府采购当事人自愿遵守的政府采购程序,才是真正有效的政府采购程序。各级财政部门要在制度设计时牢固树立服务意识,把方便采购当事人作为制度设计的重要原则,只有这样,才能保证制度的生命力。
三是抓制度和采购标准建设。经过十多年的努力,我国政府采购的基本制度体系已经形成,但在制度建设方面有缺失,采购标准建设也相对滞后,影响了各项采购工作的效果。在制度建设方面,有关采购人、供应商、采购代理机构、电子化采购、监督检查等管理办法尚未制定,难以满足依法治国和依法行政的需要。在采购标准建设方面,无论是采购需求标准,还是采购文件标准,目前还都是空白,致使同一产品的采购,中央和地方、地方和地方之间的采购结果差异较大,在一定程度上影响了政府采购的社会评价。各级财政部门要将制度建设和采购标准建设作为下一步工作的重点,推动政府采购制度建设上水平、见成效。
四是抓采购人的五个主体责任。政府采购法实施条例、党政机关厉行节约反对浪费条例、政府信息公开条例明确了采购人在采购需求制定、履约情况验收、内控机制建设、政策功能落实、采购信息公开五个方面的主体责任,各级财政部门要不断创新监管手段和监管方式,加大对采购人的监督问责力度,确保采购人科学采购、廉洁采购、透明采购。
五是抓采购结果评价。从采购结果评价入手,倒追所有采购流程,可以看出采购人是否落实了五个主体责任,可以反映采购代理机构的专业化水平,还可以评价评审专家的履职情况,以及供应商的诚信程度等。各级财政部门要将采购结果评价作为监督重点,作为政府采购监管的“牛鼻子”,通过评价积累经验,健全制度。
六是抓违法行为处罚。监督的目的不是为了处罚,但是发现了问题而不处罚,监督也就失去了意义。加强对违法违规行为的处罚,形成警示作用,有利于提高制度执行力,有利于维护制度权威性。各级财政部门要充分认识处罚工作的重要作用,要通过抓好违法违规行为的处罚,为政府采购营造一个风清气正、公平竞争的市场环境。
(二)关于发挥政府采购政策功能问题。
政府采购是涵盖经济、社会各个领域的一项重要、高层次的管理工作,是调控经济、促进社会发展的重要途径。十八届五中全会明确的“十三五”时期需贯彻的五大发展理念,每一项都与政府采购工作密切相关。“十三五”规划建议提出,健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。下一步需要按照“十三五”规划建议的要求,探索新常态下支持经济社会发展的有效方式和实现形式,努力发挥好政府采购支持经济社会发展的调控作用。重点从以下几个方面着手:
一是支持创新。按照深化科技体制改革加快创新驱动发展战略的总体部署,鼓励各类创新示范园区先行先试,选择重点领域开展试点工作,运用首购、订购、非招标采购方式、政府购买服务等手段支持创新产品的规模化应用。
二是绿色采购。建立涵盖环保、节能、节水、循环、低碳、再生等内涵的政府绿色采购标准和制度体系,扩大政府采购绿色产品范围,优化产品清单管理机制,不断提高政府绿色采购规模。
三是扶持中小企业。制定实施政府优先采购残疾人集中就业单位产品和服务政策;制定政府采购向中小企业预留份额项目指导目录,进一步落实向中小企业预留30%采购份额的政策;全面推行政府采购信用担保,为获得政府采购合同的中小企业提供融资支持。
四是支持国内产业。尽快制定本国产品认定标准和管理办法,继续加强对进口产品的审核把关。完善采购规则,对于采购活动中允许采购进口产品的,不得限制符合条件的本国产品参与竞争。
(三)关于整合建立统一的公共资源交易平台问题。
整合建立统一的公共资源交易平台,是全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神的一项重要举措。整合建立统一的公共资源交易平台,对于政府采购既是挑战,也是机遇。挑战和机遇均来自于改革形成的倒逼机制,促使我们加快各项工作进程。下一步,我们按照国务院《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》的要求,积极开展相关工作,既不能越位,也不能缺位。
一要大力推进政府采购信息资源整合。各省级财政部门要按照“网下无交易,网上全公开”的要求,推动所有政府采购项目在网上完成交易,并实现与公共资源交易平台的交易信息共享;要整合全省的评审专家资源,建立本地区的政府采购评审专家库,实现政府采购评审专家和工程评标专家资源及专家信用信息的互联共享。
二要大力推进政府采购场所资源整合。具备评审场所的集中采购机构,要做好与国家统一的场所设施标准和服务标准的衔接,达不到国家有关要求的,要对现有场所进行改造。政府采购社会中介代理机构,能实现交易信息与政府采购管理交易系统共享并符合监管要求的,所代理的政府采购项目可以在现有场所交易,也可以进入公共资源交易场所交易。
三要防范整合过程中的法律风险。各级财政部门要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,依法履行政府采购制度政策制定、投诉处理、监督检查、评审专家管理等监管职责,不断强化法治意识,防止出现不作为、乱作为被诉的行政法律风险。公共资源交易平台建设过程中,对按需设立的集中采购机构,应当保留其独立非营利事业法人地位和法定代理权,保证集中采购机构能够依法独立对外开展代理业务,能够依法独立承担相应法律责任。不再独立设置集中采购机构的地区,可以不再制定集中采购目录,也可以将集中采购项目委托给上级或其他地区集中采购机构、政府采购社会中介代理机构代理采购。
四要配合做好前期违法违规问题的清理。针对前期试点中暴露出的突出问题,财政部将按照落实国务院方案任务分工的要求,指导协调各省级人民政府做好清理纠正工作。各省级财政部门要主动作为,配合有关部门做好相关工作,重点是对公共资源交易规则违反政府采购法律法规、公共资源交易平台违法行使管理、代理职能等问题进行清理纠正。
(四)关于电子化政府采购建设问题。
近年来,中央和地方的政府采购信息化工作取得了明显进展,中央本级的管理交易系统基本建成,正在逐步扩展业务应用,一些地方也按要求开展了政府采购信息系统建设工作,但政府采购信息化建设工作总体上比较滞后。从政府采购工作外部环境和自身发展两方面的要求看,政府采购监管方式创新、全流程信息公开等各项改革措施的落实,亟待信息化技术支撑,财政整体信息化推进、公共资源交易平台及社会信用体系建设,也要求加强政府采购信息资源共享。下一步,要重点做好以下工作:
一是继续深入推进一体化的管理交易系统建设。中央层面要进一步扩大政府采购管理交易系统试运行的广度和深度,加快完善系统功能,覆盖采购预算、采购计划、采购执行、采购结果等全过程。地方层面要按照《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》有关要求,整合本地区分散的政府采购信息系统,加快推广统一的政府采购管理交易系统,逐步推动所有政府采购项目进入系统交易。
二是加快构建政府采购标准体系。标准体系既是建设信息系统的基础,也是对外信息资源共享的前提。各级财政部门要把标准体系建设作为政府采购基础性工作来抓,清理完善各类政府采购业务规则,并统一到《政府采购业务基础数据规范》上来,逐步实现全国政府采购信息资源共享,并按要求与财政管理相关信息系统、公共资源交易平台等做好衔接。
三是加大新技术新业态的应用。近年来,大数据、电子商务、移动互联网等新技术新业态与传统行业的融合快速深化,创造了巨大价值。部分地方和部门在政府采购电子商务、新媒体和大数据分析等方面开展了一些尝试,取得了一些经验和成效。要继续加大新技术新业态在政府采购相关工作中的应用力度,为政府采购改革深化创造新的动力和活力。
(五)关于正确对待社会舆论监督问题。
社会舆论监督不但直接关系到我们的改革发展环境,而且还会潜移默化地影响到改革者的心态。实际上这里涉及一个如何正确对待社会舆论监督的问题,一方面说明政府采购工作领导关心,社会关注,另一方面说明政府采购制度与社会公众的期盼还有差距,需要我们冷静思考,直面矛盾,解决问题。
一要避免政府采购问题的累积。量变到质变需要一个累积过程,要利用好这个过程加强危机管理,找准矛盾容易累积的部位和环节,对症下药,早期化解。要讲究化解方法,不能仅就事论事,要多从体制机制上寻找矛盾的成因,多从建章立制上寻求化解矛盾的治本之策。近年来,网络陆续曝光了一些政府采购领域“高价采购”、“豪华采购”、“黑心采购”案例,这些问题表面上是出在政府采购领域,但追根溯源,这些问题都具有共性,与现阶段预算不够细化、资产配置标准不健全,以及履约验收、结果评价等专项制度缺失紧密相关。各级财政部门要通过个案寻找规律,有针对性地制定相关办法,堵塞管理漏洞,减少问题累积,避免小事变成大事,甚至酿成乱子。
二要防止政府采购问题的转化。政府采购问题的处理要避免表面化,防止处理不当沉淀到更深层次的社会心理层面。现在反思以往政府采购领域出现的案例,有很多值得总结的地方。虽然这些问题财政部门都做了调查处理,但没有做好正面回应工作,社会公众对我们的处理结果并不了解,久而久之,“质次价高”、“暗箱操作”、“效率低下”等沉淀为政府采购的代名词。因此,要切实转变我们以往工作中存在的“多做少说”、“只做不说”的惯性思维,注重加强政府采购宣传培训工作,从源头上解决思想认识上的问题,尤其是要对社会舆论关注的热点问题积极开展宣传,正面回应社会关切,增进理解,减少误解,逐步形成良好的舆论氛围。
(此文系2015年11月26日财政部国库司刘祝余司长在全国政府采购工作会议上的讲话,有删节)
